Diritto accesso agli atti nella P.A.

 

 

Che cosa è il diritto di accesso

Il diritto di accesso è il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi, da non confondersi con l’accesso civico.

Per documento amministrativo si intende ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale. Non è necessario che il documento sia stato formato dall’amministrazione in questione ma è sufficiente che sia detenuto da questa.

Resta ferma la potestà delle regioni e degli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, di garantire i livelli ulteriori di tutela. La regolamentazione nazionale contenuta nella L. n. 241/1990 è dunque una cornice normativa essenziale entro la quale gli enti locali possono elaborare una propria disciplina di riferimento per il diritto di accesso.

 

Chi lo può esercitare

Il diritto di accesso può essere esercitato da tutti i soggetti privati che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso. È necessaria quindi una stretta correlazione tra il documento amministrativo oggetto del diritto di accesso e uno specifico interesse del soggetto richiedente; la legge non ammette, infatti, istanze di accesso finalizzate ad un controllo generalizzato dell’operato della pubblica amministrazione. Il diritto di accesso è strumentale all’acquisizione di quella conoscenza necessaria per verificare se il comportamento dell’amministrazione è lesivo nei confronti di un interesse privato specifico, e non è finalizzato a controllare genericamente il corretto operato della pubblica amministrazione.

Quando si parla di “interesse” non si fa riferimento esclusivamente all’interesse del singolo soggetto richiedente, ma anche ad interessi pubblici o diffusi; quindi anche il soggetto portatore di questo tipo di interessi è titolare del diritto di accesso (ad esempio un’associazione di categoria).

 

Nei confronti di chi si esercita

Il diritto di accesso ai documenti amministrativi si può esercitare nei confronti di tutti i soggetti di diritto pubblico (es.: Regione, Comune) e anche i soggetti di diritto privato limitatamente, però, alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.

Il diritto di accesso si esercita con riferimento ai documenti amministrativi materialmente esistenti al momento della richiesta e detenuti alla stessa data dai soggetti sopraccitati, nei confronti dell’autorità competente a formare l’atto conclusivo o a detenerlo stabilmente.

La richiesta formale presentata ad una amministrazione diversa da quella che detiene il documento è dalla stessa immediatamente trasmessa a quella competente e di questa trasmissione è data comunicazione all’interessato.

Le pubbliche amministrazioni devono individuare un responsabile del procedimento di accesso che può anche non coincidere con il responsabile del procedimento amministrativo si tratta del dirigente, del funzionario preposto all’unità organizzativa o di altro dipendente addetto all’unità competente a formare il documento o a detenerlo stabilmente.

 

Diritto di accesso e tutela della riservatezza – I controinteressati

L’esercizio del diritto di accesso deve spesso essere contemperato con altri diritti, come ad esempio il diritto alla riservatezza.

Come deve comportarsi la pubblica amministrazione nel caso in cui una richiesta di accesso riguardi documenti contenenti dati sensibili (ad es.: quelli che possono rivelare l'origine razziale ed etnica, le convinzioni religiose, le opinioni politiche, l'adesione a partiti, lo stato di salute, la vita sessuale)?

Una regola generale in questi casi, prevista anche nel Codice in materia di protezione dei dati personali (D. Lgs. n. 196/2003), è quella di confrontare i due interessi coinvolti e valutare quale sia quello di peso maggiore: il diritto alla riservatezza può essere superato quando il soggetto che esercita l’accesso nei confronti dei documenti contenenti dati sensibili necessiti di quelle informazioni per poter difendere un diritto di pari rango o superiore. Naturalmente l’amministrazione deve essere messa nella condizione di effettuare questa valutazione, ed a questo proposito si ricorda che il procedimento di accesso agli atti prende avvio da un’istanza la cui motivazione costituisce l’elemento utile per comparare il peso dei diritti per difendere i quali si richiede l’accesso rispetto a quello del diritto alla riservatezza.

Problema analogo è quello della difesa dei cosiddetti controinteressati, cioè di quei soggetti che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza. La pubblica amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento (o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione). I soggetti controinteressati, entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione di cui sopra, possono presentare una motivata opposizione alla richiesta di accesso. Decorso tale termine ed accertata la ricezione della comunicazione, la pubblica amministrazione provvede sulla richiesta di accesso.

 

Come si richiede l’accesso

La richiesta di accesso ai documenti amministrativi deve essere presentata dal soggetto interessato direttamente all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente.

La richiesta di accesso deve essere motivata e quindi dovrà specificare e, ove occorra, comprovare, l’interesse connesso all’oggetto della richiesta. La amministrazioni si avvalgono tendenzialmente di una specifica modulistica; in ogni caso la richiesta dovrà contenere gli estremi del documento oggetto della richiesta ovvero gli elementi che ne consentano l’individuazione, nonché l’identità del soggetto richiedente.

La richiesta di accesso può essere presentata anche per il tramite degli Uffici relazioni con il pubblico.

Accesso informale e accesso formale

Qualora in base alla natura del documento richiesto non risulti l’esistenza di controinteressati, il diritto di accesso può essere esercitato in via informale mediante richiesta, anche verbale, all’ufficio dell’amministrazione competente a formare l’atto conclusivo del procedimento o a detenerlo stabilmente.

Il richiedente deve indicare gli estremi del documento oggetto della richiesta ovvero gli elementi che ne consentano l’individuazione, specificare e, ove occorra, comprovare l’interesse connesso all’oggetto della richiesta, dimostrare la propria identità e, ove occorra, i propri poteri di rappresentanza del soggetto interessato.

La richiesta, esaminata immediatamente e senza formalità, è accolta mediante indicazione della pubblicazione contenente le notizie, esibizione del documento, estrazione di copie, ovvero altra modalità idonea.

Qualora non sia possibile l’accoglimento immediato della richiesta in via informale, l’amministrazione invita l’interessato a presentare richiesta d’accesso formale, rilasciando apposita ricevuta.

È richiesto l’accesso formale nei seguenti casi:

• quando sorgano dubbi sulla legittimazione del richiedente, sulla sua identità, sui suoi poteri rappresentativi;
• quando sorgano dubbi sulla sussistenza dell’interesse alla stregua delle informazioni e delle documentazioni fornite;
• quando sorgano dubbi sull’accessibilità del documento;
• quando non si può immediatamente escludere la presenza di controinteressati.

Ove la richiesta sia irregolare o incompleta, l’amministrazione, entro dieci giorni, ne dà comunicazione al richiedente con raccomandata con avviso di ricevimento ovvero con altro mezzo idoneo a comprovarne la ricezione. In tale caso, il termine del procedimento ricomincia a decorrere dalla presentazione della richiesta corretta.

 

Accoglimento della richiesta di accesso

L’atto di accoglimento della richiesta di accesso contiene l’indicazione dell’ufficio, completa della sede, presso cui rivolgersi, nonché di un congruo periodo di tempo, comunque non inferiore a quindici giorni, per prendere visione dei documenti o per ottenerne copia. Se il richiedente non esercita il suo diritto nel suddetto periodo di tempo dovrà presentare una nuova istanza. 

L’esame dei documenti avviene presso l’ufficio indicato nell’atto di accoglimento della richiesta, nelle ore di apertura dell’ufficio stesso e alla presenza, se necessaria, di personale addetto. I documenti amministrativi sui quali è consentito l’accesso non possono essere alterati in alcun modo e non possono essere asportati dal luogo presso cui sono dati in visione.

L’esame dei documenti è effettuato dal richiedente o da persona da lui incaricata, con l’eventuale accompagnamento di altra persona di cui vanno specificate le generalità, che devono essere poi registrate in calce alla richiesta. L’interessato può prendere appunti e trascrivere in tutto o in parte i documenti presi in visione.

Su richiesta dell’interessato, le copie possono essere autenticate.

L’accoglimento della richiesta di accesso a un documento, comporta anche la facoltà di accesso agli altri documenti nello stesso richiamati e appartenenti al medesimo procedimento. Le modalità di accesso agli atti correlati, che come si intuisce può costituire un ostacolo all’attività della pubblica amministrazione, è una tipica materia che può trovare specifica normazione nei regolamenti adottati dai singoli enti.

 

Quanto costa

L’esame e la semplice presa visione dei documenti amministrativi per i quali si è richiesto l’accesso è gratuita. Il rilascio di copia è invece subordinato al rimborso del costo di riproduzione (i cui importi sono stabiliti dalle singole amministrazioni), salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura.

 

Conclusione e termini della richiesta di accesso

Il procedimento di accesso deve concludersi nel termine di trenta giorni decorrenti dalla presentazione della richiesta all’ufficio competente o dalla ricezione della medesima. Nel caso la domanda risulti irregolare o incompleta, l’amministrazione può interrompere il suddetto termine che comincerà a decorrere a partire dalla presentazione dell’istanza corretta.

Circa la conclusione del procedimento di accesso, si rileva una doppia modalità: da un lato è prevista la forma del silenzio rifiuto, infatti la richiesta di accesso si intende rifiutata trascorsi inutilmente i trenta giorni, dall’altro è ritenuta formalizzabile attraverso specifici atti dell’amministrazione. Si ricorda che gli atti di diniego, di differimento o di limitazione all’esercizio del diritto di accesso devono essere motivati.

 

Casi di esclusione

La legge individua una serie di limitazioni all’esercizio del diritto di accesso in relazione ad esigenze di segreto o di riservatezza concernenti determinati documenti amministrativi, poste sia nell’interesse pubblico sia nell’interesse di terzi.

Il diritto di accesso è escluso per i documenti coperti da segreto di Stato (L. n. 124/2007) e nei procedimenti tributari. È inoltre escluso nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione. Ulteriori esclusioni sono previste nei confronti dei procedimenti selettivi e nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi.

Il Governo può prevedere casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi adottando uno specifico regolamento. Stessa possibilità è data anche agli enti locali i quali, quindi, possono adottare regolamenti interni per disciplinare la materia dell’esclusione all’esercizio del diritto di accesso.

Bisogna ricordare, però, che la legge nazionale rappresenta una cornice all’interno del quale gli enti locali sono tenuti a muoversi e che il diritto di accesso è elevato a principio generale dell’attività amministrativa ed è ricondotto tra i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che a norma della Costituzione devono essere garantiti in modo uniforme su tutto il territorio nazionale...